船长在疫情防控中的紧急处置权

　　所谓处置权，从行政法的意义来讲，是指行政主体对特定的事务依法予以安排和处理的权力。至于紧急处置权，则是一种超越常规法律界线的特殊行政权力，它涉及到对权利、利益、秩序等元素的保障，此种权力的行使涉及到对效率、公正、自由等价值的选择。从内容上来看，这种处分权具有双重性的特征。它名曰权力，实际上也是一种职责。作为权力，它可以约束人们的行为;作为职责，它又必须被执法者所履行。

　　在海事法律体系中，船长的紧急处置权具有明显的特征。基于船舶(特别是国际航行船舶)的特殊功能及其所处的特殊环境，船长普遍被赋予比较广泛的权能，其中有些权能是一般的行业、一般岗位的负责人所不具有的。船长的权能和职责体现在私法和公法两个层面。就公法意义上的职责而言，船长在紧急的状态下可以行使紧急处置权。这种紧急处置既包括对财物的紧急处置，也包括对事件的紧急处理。长期以来，人们往往习惯于从海上运输法的视角看待船长的这种权能，从而将船长的这一权力狭义地理解为对船舶、对货物、对海难事故、对海洋污染事故的处理。但是，近期发生在“钻石公主”号和“世界梦”号上的新型冠状病毒肺炎感染事件，使我们不得不扩展思路，认真反思在船上发生紧急疫情的情况下，船长应如何行使此种权力的问题。众所周知，船舶(特别是旅客运输船和国际邮轮)相较于陆上的公共场所而言，其内部空间相对狭小，人员活动密集。而且在航线漫长的情况下，途中挂靠的港口较多，一旦船上发生疫情，挂靠港的主管当局又往往会因执行卫生法的原因禁止船上的人员登岸。此时，船长所采取的措施对疫情的控制则至关重要。有鉴于此，我们应该在一个广阔的视野内重新审视船长的这一职责。

　　一、船长行使紧急处置权的法律依据

　　船长基于行政上的职能而享有的处置权，可见诸于法律、法规和行政规章当中。

　　从法律层面来讲，我国《海商法》第35条规定：船长负责船舶的管理和驾驶。船长在其职权范围内发布的命令，船员、旅客和其他在船人员都必须执行。长期以来，对于法律赋予船长的这种管理权，人们习惯于从技术层面理解，把这种权力视为对船舶的技术管理和航行事务的管理。结合目前的形势分析，这种解释似有以偏概全的问题。在船舶航行的过程中，相关的主管机关对船舶的管理可谓鞭长莫及，而船长作为一船的最高领导，自应对船上的一切事务承担起管理之责，其中当然也应0包括对船上疫情防控事务的管理。换言之，船长就船上的疫情防控事务所发布的命令和指示，理所当然地应包括在其职权范围之内。

　　从行政法规的层面来看，《中华人民共和国船员条例》(以下简称《船员条例》)对船长的权力做了更加具体而明确的规定。鉴于现代航海条件下可能出现的各种新情况，《船员条例》第24条中规定：“船长在保障水上人身与财产安全、船舶保安、防止船舶污染水域方面，具有独立决定权，并负有最终责任”。从词义上分析，这一规定从广义的角度扩展了船长对保障水上安全的职责。从这个意义上说，水上事故不应局限于船舶碰撞、搁浅、触礁等交通事故这个狭窄的范围，而应包括危及船上人员和财产安全的一切事件(包括疫病的发生与传播)。换言之，在《船员条例》的语境之内，船长对于船上发生的一切危及人的生命与健康的事件，都有临机专断的处置权。

　　就行政规章的层面而言，针对2003年爆发的“非典”疫情给我国的经济和社会生活造成的影响，我国交通部和卫生部于2004年联合发布了《中华人民共和国公共卫生事件交通应急规定》(以下简称《交通应急规定》)。《交通应急规定》系根据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国内交通卫生检疫条例》的有关规定而制定。该项规定的第一条即开宗明义地指出了制定该项规范性文件的宗旨，即：为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，防止重大传染病疫情通过车辆、船舶及其乘运人员和货物而传播流行，保障旅客身体健康与生命安全，保证突发公共卫生事件应急物资的及时运输，维护正常的社会秩序。规定还分别就“突发公共卫生事件”、“重大传染病疫情”、“交通卫生检疫”、“检疫传染病病人”等专用术语做出了具体的解释，界定了该规定所适用的船舶(包括从事水路运输活动的客船、货船和客渡船)，并且还明确了船长在应对船上的公共卫生事件时应当采取的措施。研究《交通应急规定》的架构与内容可以看出，制定该项规定的意义有二：其一，在传统概念的基础上扩展了船长的职责;其二，使船长在履行职责时有章可循。